１９４３年１１月，蒋介石赴开罗参加中美英三国首脑会议。开罗会议期间，中美两国领导人讨论了琉球问题。根据蒋介石日记，１１月２３日晚所谈要旨广泛，包括“（三）谈领土问题。日攫取中国之土地，如东北四省与台湾、澎湖群岛，应该归还中国。惟琉球可由国际机构委托中美共管，此由余提议，一以安美国之心，二以琉球在甲午以前已属日本，三以此区由美国共管比归我专有为妥也”。据《美国外交文件》，２３日晚罗斯福总统提及琉球群岛问题，并几次询问中国是否想要该群岛，蒋介石称，“中国将很愿意同美国共同占领琉球，并根据国际组织的托管制度，与美国共同管理该地”。对琉球问题，中美交换了看法，没有决定其归属。１２月１日，中国、美国、英国发表了《开罗宣言》，明确“……三国之宗旨，在剥夺日本自从一九一四年第一次世界大战开始后在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿;在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国；……”
蒋介石、罗斯福、丘吉乐、宋美龄在开罗会议
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1943年12月3日重庆《中央日报》发表开罗宣言
但琉球群岛（今日本冲绳）的归属问题，却未在宣言中提及。这一“遗漏”，并非疏忽，而是三国博弈的结果；而蒋介石主张“琉球共管”，更藏着他对战后实力格局的无奈判断与外交平衡的深层算计。
罗斯福总统曾两次主动询问蒋介石，琉球群岛是否应由中国收回。蒋介石却明确回应，琉球应置于中美共同管理之下。这一表态让美国打消了将琉球直接归还中国的念头——毕竟，若领土主权国主动放弃“单独所有”，三国自然无法在宣言中写入“归还中国”。
会议参与另一方，英国首相丘吉尔对琉球归属“漠不关心”，因为英国的利益在欧洲与东南亚，他关心的是印度殖民地和香港，琉球与英国利益关系不大。而美国虽希望拉拢中国对抗日本，牵制在中国大陆的日本军队，减轻美国进攻日本的军事压力，但也不愿看到中国“独占”琉球。三方未达成一致，琉球归属便成了“悬而未决”的议题，最终未写入《开罗宣言》。
美国对琉球的态度，始终围绕“军事战略”展开。太平洋战争期间，美国清醒地认识到岛屿作为“前进跳板基地”的巨大军事战略支撑价值，比如琉璜岛。根据《罗斯福日记》（1943年11月23日），罗斯福认为：“琉球群岛位于日本与台湾之间，是太平洋的关键枢纽，战后必须由美国或‘可信的盟友’控制。”若将琉球归还中国，美国将失去在西太平洋的重要军事据点——这是罗斯福无法接受的。
而蒋介石的“共管”提议，恰好迎合了美国的内心需求：既保留了美国在琉球的影响力，又避免了“直接占领”的国际舆论压力。因此，美国默认了“共管”方案，却不愿将其写入《开罗宣言》。
1943年的中国，虽为“四强”之一，却仍处于“弱国”地位：海军几乎全军覆没（抗战期间，中国海军舰艇总吨位不足5万吨，而美国海军达1500万吨），无力控制远离大陆的琉球群岛。
国民政府有识之士也有认识到琉球群岛对于中国的屏障、支撑等价值，但声音不占大多数。蒋介石在1943年11月25日的日记中写道：“琉球虽为中国旧有领土，但今日中国无力单独守之。若强行收回，必成‘负担’，甚至引发美国猜忌。”——他的“共管”主张，是不敢得罪美国，本质是用“权力分享”换取“美国支持”：通过让渡部分主权，绑定美国的军事保护，同时避免中国因“独占琉球”而成为日本或苏联的“靶子”。
抗战后期，美国已成为中国的“最大援助者”（1941-1945年，美国对华援助达16亿美元），美国是当时国民政府的外交重心。蒋介石清楚：若得罪美国，中国将失去抗战的“输血线”；而若接受美国在琉球的“共管”，则能巩固中美同盟——这对亟需美国支持的中国而言，是“最优解”。
正如他在《中国之命运》（1943年版）中所言：“战后的世界，是‘强权的世界’。中国要生存，必须与强权合作，而非对抗。”
蒋介石认为，中国是大陆型国家，国防的重心要放在国土纵深上，面对强敌入侵，放进来打。他没有充分认识到中国漫长的海岸线和外围岛屿，对国土防御的极端重要，没有吸取当时日本就是利用强大的海军和航空兵力量对战争的巨大影响和教训；另一方面，当时中国，国力贫弱，近代百年以来，饱受外敌侵略、战乱不断，工业基础非常薄弱，没有自己的船舶、航空工业，仅有的海军、空军力量，在抗战中损失惨重。他没有底气，如果要回琉球，可以守住。
战略短视是要命的，实力一时不允许，可以埋下头来发展积蓄力量，但战略方向的迷失，就会导致本质上的落后。
蒋介石的“共管”主张，还基于对“战后国际秩序”的幻想，因为罗斯福总统答应过他，将中国作为中、美、英、苏四强之一，一起构建战后国际秩序。他认为，战后联合国将成为“世界警察”，琉球由中美共管，再过渡到“联合国托管”，既能维护中国的“领土权益”，又能符合“国际主义”原则。
但他忽略了一个关键事实：战后的联合国，本质是“美苏主导”的工具；而美国早已将琉球视为“自己的势力范围”——1945年日本投降后，美国直接占领琉球，1951年《旧金山和约》确认美国对琉球的“托管权”，1972年将琉球“归还”日本（中国始终未承认）。
蒋介石的“共管”主张，是弱国在强权博弈中的无奈选择：他用“权力分享”换来了美国的支持，用“示弱”避免了中国的“孤立”，却也为后来琉球的“归属争议”埋下了伏笔——如今的琉球问题，本质是1943年开罗会议“未完成共识”的延续。
而开罗宣言未提琉球，并非“遗忘”，而是三国权力平衡的结果：美国要“军事基地”，蒋介石要“美国支持”，英国要“欧洲利益”——琉球的归属，最终成了“牺牲者”。
领土主权的维护，从来不能光喊口号，最主要的还是“军事、经济等综合实力”的博弈，实力决定一切。
史料依据：
1、《开罗会议记录》（美国国家档案馆藏）：记载罗斯福与蒋介石关于琉球归属的对话；
2、《蒋介石日》（1943年11月23-25日）：蒋介石对琉球归属的思考；
3、《罗斯福回忆录》（1945年版）：罗斯福对琉球战略价值的判断；
4、《中国之命运》（1943年版）：蒋介石对“战后国际秩序”的认知。
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